Desafíos para la Gerencia Pública del siglo XXI en cuanto a la definición de una Política de Calidad de Gestión. Estudio de caso: República Dominicana ¿Una referencia para la región latinoamericana? Por Guillermo Martínez Vílchez
INTRODUCCIÓN
La Administración pública como estructura formal del Estado ha asumido un papel destacado en los sistemas políticos de Gobierno. Básicamente comprende la plataforma organizacional por medio de la cual es posible la canalización de las demandas de la comunidad política y la satisfacción de las mismas, sobre la base de la gestión de los problemas y la aplicación de procedimientos para asegurar un grado de orden, equilibrio y estabilidad.
En esta línea, uno de los más grandes desafíos de los Estados contemporáneos no sólo consiste en saber ofrecer una respuesta oportuna a los requerimientos de sus ciudadanos, sino que ello pueda ser reflejado sobre la base de un esquema de una auténtica calidad, como principal atributo, apoyado en los más elevados niveles de excelencia, para la obtención eficiente y efectiva de resultados; elemento que parece ser relegado de muchas de las gestiones públicas hodiernas, en tanto aún persisten mitos inconsistentes en la cultura política que sobre valoran los modelos gerenciales de los sectores privados, en detrimento de los prototipos que se llevan a cabo en lo público, que parece desvincularse naturalmente de las propiedades características de nociones de excelencia y competencia en sus instituciones, y se asocia al retardo, ineficiencia y la baja calidad en cuanto a los productos y servicios ofertados a la sociedad.
Sobre la base de estos supuestos, entonces, se propone emprender una reflexión que permita pensar los principales planteamientos teóricos que identifican a la calidad de la gestión en el sector público y los obstáculos que impiden su consolidación definitiva.
Un problema común en la región iberoamericana es que el estado de la administración pública para una gran parte de los Gobiernos ha enfrentado severas dificultades para responder adecuadamente a las expectativas ciudadanas, en algunos casos como una consecuencia directa de los bajos niveles de profesionalización de la función pública, y el agotamiento de los modelos de gestión. Sin embargo, tampoco se pueden negar los numerosos esfuerzos que se han realizado desde los institutos de investigación, particularmente del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y de organizaciones multilaterales de distintos continentes. En efecto, desde estos espacios se han reflexionado y pensado mecanismos que logren contribuir con poder garantizar el correcto desempeño de las organizaciones públicas, planteando procedimientos y mecanismos cada vez más precisos para asegurarlo.
En este sentido, el objetivo principal de esta investigación es poder comprender la lógica de los modelos centrales ideados en el campo de la Ciencia Política para medir la calidad de la gestión pública de las instituciones, a fin de poder identificar las prácticas que son tendencia en la región y que permiten asegurar la buena gobernanza. Particularmente se analizará un caso particular que sirva como experiencia de aplicación para validar la hipótesis, enmarcados en el propósito fundamental que se plantea la investigación, el cual tiene la pretensión de identificar los principales desafíos de la Gerencia Pública en el siglo XXI. En este sentido, se hará mención al caso de República Dominicana, una experiencia interesante de la región en el que se ha institucionalizado la aplicación de un modelo denominado como Marco Común de Evaluación (CAF, según sus siglas en inglés) por medio del cual se fomenta a través del Ministerio de la Administración Pública de dicho país y que es acompañado de la entrega de un Premio Nacional a la Calidad que fomenta la excelencia. Además, se realizará una mención especial a una tendencia en la literatura especializada en el tema que refiere a la consolidación de un nuevo modelo de gestión por rankings, sustentado en la idea de comparaciones y evaluaciones externas para garantizar estándares de excelencia. Para finalizar se presentarán algunas consideraciones generales.
El estado de la Administración Pública en América Latina
Los asuntos de reforma y modernización de la gestión pública se han convertido en temas de gran prioridad en los tiempos contemporáneos. Pero pensar en la gestión pública como tema implica suscribirse a la consideración de una noción cargada de ardua complejidad, y que debe ser comprendida en el contexto iberoamericano que goza de puntuales particularidades.
En este orden de ideas, las preocupaciones en torno a la Gestión Pública en América Latina permiten conocer el estado actual de un modelo que es clave para comprender los asuntos de Gobierno y la Administración pública en una realidad, plagada de dificultades estructurales y fallas sistémicas, en cuanto a nivel de organización y funcionamiento, como en lo referido al planteamiento de un orden normativo que sirva para fijar un destino común que permita la claridad de objetivos de esas sociedades y de sus gobiernos.
A esta altura de la reflexión se considera pertinente introducir algunos planteamientos centrales que fueron desarrollados en una importante compilación que estuvo a cargo del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) que se titula como “El valor estratégico de la gestión pública”. Particularmente en ese compendio de 12 textos relevantes para la Ciencia Política, se hizo una revisión específica al capítulo referido a la “Gestión pública iberoamericana para el siglo XXI”, cuya redacción estuvo a cargo del CLAD. El valor de este antecedente teórico es que permite tener a la mano algunos elementos teóricos que permiten conocer los factores estructurales que en el caso latinoamericano han ejercido influencia directa en perjudicar la calidad de la acción gubernamental, además de que permite hacer una evaluación regional de la gestión pública, en cuanto a sus avances y problemas, y los principales temas que deberían considerarse para la construcción de una agenda modernizadora de lo público, tan relevante para esta época; aspectos todos que se pasaran a desarrollar a continuación a modo de excurso.
En el caso de los factores
estructurales generales que han sido considerados los principales obstáculos a
la gestión pública en América Latina, la investigación presentada por el CLAD
refiere que ha habido siete males que han perjudicado la calidad de gestión gubernamental,
entre los cuales se incluye el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el
proceso incompleto de la modernización institucional, la fragilidad de la
gestión pública en el área social, la centralización, la adopción de fórmulas
extrajeras y el déficit democrático.
Con relación al patrimonialismo, se debe advertir que se trata de un fenómeno que históricamente ha tenido un gran impacto negativo en la actividad pública, y que se vio reflejado exponencialmente con la tendencia dominante que imperó en muchas de las administraciones estatales en la región en las cuales una gran cantidad de cargos públicos eran parcelas controladas por pequeñas oligarquías políticas, del mismo modo en que distintos sectores económicos ejercían poder sobre el proceso de decisiones de naturaleza pública; en este sentido, la política era concebida como un objeto que se definía sobre la base de estos grupos sin que hubiese la posibilidad de un escrutinio ciudadano. En esta línea, se trata de un fenómeno que permea directamente el manejo del Estado, pero también la profesionalización de la administración pública, pues, si bien se concedió un lugar a la visión weberiana de la burocracia, el clientelismo asumió un rol instrumental, lo que de igual forma tuvo sus consecuencias en la consolidación de un auténtico modelo democrático.
En otro orden de ideas, el formalismo burocrático también se pudo incluir como fenómeno que interfirió negativamente en la consolidación institucional de la administración pública latinoamericana, particularmente a partir de un esquema rígido de procedimientos y normas que fungía con la intención de proyectar una imagen de aparente formalidad, cuyas consecuencias han sido verdaderamente determinantes.
No fueron pocos los esfuerzos que se
emprendieron a partir de diversas reformas para solventar estas anomalías. Sin
embargo, se optó en algunas sociedades por promover un aislamiento burocrático
que al final tuvo un pésimo desempeño en la atención a los asuntos sociales
relevantes. Básicamente, el planteamiento consistía en intentar aislar la
política de la administración; lo que también sirvió para la ascensión de una
tecnocracia, que seguía al margen de los controles ciudadanos. Sin embargo,
ello directamente planteó una realidad de fracaso estatal con referencia a la
situación de aguda desigualdad social característica de la región
latinoamericana, producto de la ausencia de auténticas propuestas que pudieran
fortalecer la ciudadanía social y de políticas públicas que pudieran resolver
la brecha socio-económica tan característica de las distintas sociedades.
Ahora bien, en el caso del
centralismo, como problema para la administración pública en Latinoamérica, se
debe subrayar que se trata de un rasgo que se ha expresado de tres diferentes
formas, pero relacionadas a la vez. De esta manera, en primer lugar, se refiere
a un modelo arraigado a lo interno de los gobiernos, en donde se concede prioridad
a una organización jerárquica, sin autonomía entre órganos; mientras que, en
segundo lugar, se trató de un fenómeno relacional situado más allá de las
cuatro paredes de la institución, en un plano intergubernamental, lo que
implicaba que los gobiernos locales se encontraran supeditados a los dictámenes
de los poderes centrales; al tiempo en que también se puede decir que ese
centralismo se encontró reflejado en la asimilación de un paradigma
Estado-céntrico, en donde la sociedad no tenía arte ni parte en la definición
de las políticas.
Por su parte, con respecto a la
incorporación de fórmulas extrajeras aplicadas a las realidades
latinoamericanas, ello representó otro de los obstáculos que tuvo que sortear
la gestión pública, fundamentalmente ante la poca o exigua consideración de los
aspectos culturales y sociales de las distintas realidades a las cuales se
pretendía transformar, en donde tampoco se tomaba en cuenta las características
del sistema económico y las condiciones de las estructuras políticas. De modo
que se procuraba la aplicación de soluciones milagrosas que no atendían las
condiciones del contexto, sin tomar en cuenta las particularidades de una
realidad; lo que al final de cuentas se traducía en ineficacia y el fracaso de
las diferentes propuestas.
Finalmente,
en la explanación rigurosa desarrollada por la investigación del CLAD, se debe
mencionar como el último de los aspectos estructurales de la realidad
latinoamericana que han desmejorado la calidad gubernamental el déficit
democrático; particularmente con la tendencia histórica de prevalencia de
regímenes autoritarios, que no sólo se expresa en modelos de gobiernos sino que
tiene su foco de acción en la asimilación de un tipo de administración pública,
que concede valor a elementos subjetivos en desmedro de los criterios que
podrían asegurar el prestigio, la excelencia y la democratización de lo público
con la permisión al escrutinio y al control ciudadano.
En
el marco de todas estas anomalías organizacionales y estructurales tuvo lugar
el desarrollo histórico de determinados hechos, lo que al final permitió que
con el tiempo tuvieran lugar algunas reacciones sistémicas en la búsqueda de
procesos de cambio, en donde se abogó por la democratización y ampliación de la
participación; mientras que se llevó a cabo una apertura a una etapa de agudas
reformas.
Precisamente en el marco de estas
reformas, tuvo lugar el auge de lo que en su momento se conoció como la Nueva
Gestión Pública, como un modelo que intentó superar los principales obstáculos
del modelo burocrático del Estado tradicional. Entonces comienzan a ser
desarrollados nuevos enfoques que buscan pensar las instituciones en términos
no sólo de adecuación a la legalidad, sino también en términos de efectividad,
eficiencia sostenibilidad y calidad;
siendo esto último un elemento que posteriormente se transformaría en uno de
los desafíos más complejos de enfrentar y resolver.
Hacia la definición de una Teoría Política
de La Calidad de Gestión
El
concepto de la Calidad de gestión en el campo de la Ciencia Política,
específicamente en lo concerniente a la comprensión de la administración
pública y sus procesos elementales, es proveniente la reflexión de las ciencias
de la administración y el pensamiento empresarial.
Para
conocer la relevancia y la incorporación del concepto de calidad en la gestión
pública se debe acudir a los planteamientos que fueron desarrollados por Joaquín
Ruíz (2012) en una investigación titulada “Calidad en la gestión pública: del
azar a la necesidad”. Básicamente el autor advierte acerca del estado en que se
encontraba la Administración Pública en los años 80´, marcada por una
recurrente ineficiencia en cuanto a la capacidad institucional conferida para
la satisfacción de demandas ciudadanas y ello repercutía directamente en los
estándares de legitimidad, tan necesarios para asegurar la estabilidad y el
equilibrio político, pero a la vez tan vulnerables. De ahí que las estructuras
estatales tuvieran que plantear un giro hacia reformas e incorporación de
prácticas que permitieran manejar la facilitación de servicios al margen de
recursos cada vez más limitados.
En
este sentido, es importante referir que con el advenimiento de la Nueva Gestión
Pública (NGP) como enfoque emergente en los asuntos de Estado y de Gobierno, se
pasaron a incorporar nuevas prácticas que tenían el interés de asegurar la
eficiencia y la eficacia de las instituciones encargadas de canalizar las
demandas ciudadanas. Y entre estas prácticas la gestión de calidad pasó a desempeñar
un rol estratégico.
El
impacto que generó la NGP en la administración pública se vio reflejado en la
configuración de una nueva cultura organizacional, en donde adquirió mayor
prevalencia, más que la noción de administración, como dirección o ejercicio de
autoridad, la idea de gestión, como acción orientada a la búsqueda de fines. De
ahí que la gestión pública se comprendiera como la aplicación de instrumentos
proporcionados por la gerencia para ejercer un impacto positivo en los
servicios públicos (Ruíz, 2012).
En
términos generales, esta nueva cultura organizacional contribuyó con la
asimilación de los ciudadanos como “clientes” y promovió un enfoque centrado en
el logro de la excelencia y la mejora continua, en donde la atención a las
necesidades y las expectativas de la sociedad que convierten en una principal
prioridad. Al tiempo en que se concede un papel destacado a la idea de la
profesionalización de las instituciones estatales, sobre la base de la
evaluación constante del desempeño para medir la calidad de la gestión en
cuento a la prestación de servicios.
No
obstante, como se advirtió en un comienzo, la noción de calidad se incorporó en
el campo de la administración pública proveniente de la reflexión empresarial.
Lo que planteó la asimilación de una terminología cargada de complejidad. De
modo que, antes de poder arribar a una consideración precisa del concepto para
comprender los desafíos a los que constantemente se debe enfrentar la Gerencia
Pública, resulta necesario conocer las distintas acepciones que el término,
para comprender el alcance y las limitaciones que de ello se podría derivar.
En
esta línea, el concepto de la calidad puede ser comprendido en diversas
maneras, que corresponderán a un proceso histórico y evolutivo, que deberá ser
abordado en tres niveles: 1) en un sentido general, 2) desde una perspectiva de
la Nueva Gestión Pública y 3) con base en los planteamientos teóricos
desarrollados en la Carta Iberoamericana de la Calidad de Gestión Pública.
Al
respecto, un estudio elaborado por Alicia Coello, que lleva por título “La
Gestión de Calidad. Conceptos básicos” muestra las distintas connotaciones que
este término ha adquirido en un sentido generalizado, y que se ha visto
condicionado al contexto de la reflexión; elementos que se pasarán a abordar de
seguida.
En
un primer lugar, desde un punto de vista “trascendental” el concepto de calidad
puede ser concebido como un término equiparable a la idea de excelencia. Lo que
hace de su definición como un elemento reconocible, pero sin que pueda ser concluyente,
cuando sus estándares pueden ser establecidos de formas diversas, según las
propias apreciaciones de quienes establecen determinados criterios de
evaluación, lo que hace de su conceptualización algo relativizable. Por su
parte, desde la visión de productos, la idea de calidad se asocia con la noción
del grado de cantidad en la que un atributo considerado como deseable se
encuentra inserto en un determinado servicio o producto que se pretenda
adquirir.
Ahora
bien, con relación al concepto de calidad según lo concebido por “los usuarios”
se trata de una noción que se encuentra sujeta a los requerimientos de aquello
que los consumidores demanden; lo que hace del término un elemento subjetivo y
variable y relegado a diversos criterios o estándares de calidad. No obstante,
en el caso de la consideración del concepto desde una perspectiva fundamentada
en la idea de “el valor” se tiene que decir que se trata de un término referido
al vínculo entre la idea de satisfacción con determinado servicio o producto
que se ofrezca. Mientras que, la idea de calidad también podrá ser concebida
desde una visión de la producción. En este caso se plantea como la conformidad
de un producto o servicio con las especificaciones indicadas.
Vistas
estas primeras aproximaciones, Arias (s/f) hace una re-conceptualización de la
noción de calidad, apuntando a hacer referencia a los principales atributos
mencionados en las primeras descripciones revisadas, pero otorgándole un mayor
matiz conceptual y vinculo sistematizado. De este modo, en el cambo del
conocimiento que es propio de la Gestión de la Calidad, este último concepto se podrá concebir
como 1) una conformidad a estándares, en
el sentido en que se evaluará un servicio o producto, de acuerdo con lo
prescrito a un manual; 2) como un ajuste a los costos, en donde lo que se
buscará será una calidad elevada a bajo costo; 3) pero que también se podrá
concebir en los términos de una aptitud para necesidades latentes, lo que
implica como una posibilidad que exista una capacidad consolidada para
responder a las necesidades de los clientes mucho antes de que ellas aparezcan.
En
este orden de ideas, con relación al enfoque prevaleciente a raíz de los
avances propuestos por la incorporación del modelo de la Nueva Gestión Pública,
se tiene que decir la introducción del paradigma de la gestión de calidad en
las organizaciones públicas se convirtió en una respuesta funcional de las
instituciones del Estado y de las presiones de la sociedad que solicitaba la
asimilación de prácticas más eficientes y efectivas que contribuyeran con el
desarrollo de una cultura de mejora en los procesos de prestación de servicios
y la promoción de más y mejores estándares de excelencia en la gestión de la
cosa pública con base de esquemas verdaderamente sostenibles.
La
búsqueda de la eficiencia en la prestación de servicios llegó a convertirse en
un asunto realmente prioritario para la administración pública. Como un efecto
directo de las demandas sociales realizadas a las estructuras formales del
sistema político, se plantean instrumentos que son ideados en función de
impulsar nociones de mejora continua en los procesos de la gestión pública, con
el propósito de incrementar en nivel de confianza en las instituciones en
cuanto a la concesión de una garantía a las prerrogativas constitucionales ciudadanas
y al cumplimiento en la respuesta a los servicios públicos ofrecidos.
Precisamente fue en esta línea que se pensaron mecanismos que procurarían
asegurar a la administración pública formas, métodos y prácticas provenientes
del sector privado, pero que a la larga cumplirían con los resultados esperados
(Ruíz, 2012).
Sobre
la base de esta aproximación entre los principales mecanismos que fueron
pensados para promover una calidad de gestión la literatura especializada en el
tema cita los Modelos de Excelencia. En términos puntuales, se trata de un
instrumento que se aplica a la esfera pública como estrategia para medir el
desempeño de las instituciones en términos globales y para impartir
responsabilidades. Se trata de un mecanismo que asimila la investigación y el
análisis de los procesos medulares de una organización desde una perspectiva
holística, para conocer la efectividad decisoria, la solidez de los programas y
el alcance de objetivos institucionales; de este modo se hace menos difícil ubicar
carencias de la gestión y es posible una compresión del desempeño
organizacional no sólo desde lo que pasa en el interior de la entidad, sino
tomando muy profundamente en cuenta la interacción con el entorno (Ruíz, 2012)
Sin embargo, a esta altura de la
disertación resulta finalmente pertinente traer a consideración la
conceptualización que hace la Carta Iberoamericana de la Calidad de Gestión
Pública, como marco teórico concluyente que podrá servir de hilo conductor a la
investigación. Al respecto, se debe decir que este documento elaborado en
2008 permitió establecer unos criterios
o estándares mínimos en la región en cuanto a la reflexión del tema que se
convirtió por lo pronto en unas de las principales referencias.
Una cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos. La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad (pg.331)
En
este marco, la idea de la calidad en el ámbito de lo público parece encontrarse
asociado a un atributo que deberá caracterizar la producción de bienes y
servicios ofertados por las administraciones, que al final se transforman en
los principales indicadores de este concepto, puesto que en la medida en que la
apreciación que hace el consumidor del servicio es mayor al grado de
expectativa que fue formulada con antelación al disfrute del mismo, entonces,
se puede afirmar que se cumple el atributo; o por el contrario, no se encuentra
presente en esa gestión (Torres, 2012).
En esta línea, un elemento teórico
fundamental que deberá ser tomado en cuenta es que la misión central de una
organización pública será ofertar un servicio, cuyas características serán
variables y que podrán abarcar diversos temas, desde lo social, educativo,
económico, hasta la salud y la cultura (Torres, 2012). Además, dada la
naturaleza compleja de los servicios ofrecidos por la administración pública,
que no son tan fáciles de estandarizar, se ha determinado que estos servicios
disponen de tres atributos que le son inherentes y muestran su esencia.
Empezando por su intangibilidad, en el sentido en que muchos de ellos no pueden
verse o tocarse, pero con un alto grado de utilidad social. Asimismo, disponen
de un elevado grado de heterogeneidad, justamente porque la prestación de un
servicio no es similar en tanto varía siempre, según las circunstancias. Y
finalmente, aparece la simultaneidad, en el sentido en que los servicios son
generados y consumidos al mismo tiempo (Juanes y Blanco, 2001; Ruíz, 2006,
citado por Torres, 2012).
Precisamente, estos atributos son los que plantean grandes retos y desafíos a la gestión pública, para asegurar su respectiva calidad, cuando se requieren elementos y estructuras que la promuevan de manera sistémica, que ha estado particularmente ausente en la mayoría de las experiencias o no ha podido ser implantada a cabalidad en la región latinoamericana. Justo fue esta perspectiva la que en su momento fue potenciada por los cambios que fueron promovidos desde el sector empresarial, con la llamada Gestión de la Calidad Total, la cual consideraba como elementos relevantes para garantizar los estándares de excelencia en las organizaciones, no solo a los procesos y recursos de la organización, sino a las personas y el manejo del entorno, de manera holista; cuyo modelo de aplicación no tardaría en incorporarse al estudio y perfeccionamiento de la gerencia pública en los años subsiguientes (Torres, 2012)
Comprensión de la Gestión Pública por Rankings ¿Nuevas tendencias?
Una
tendencia bastante recurrente en la teoría política contemporánea especializada
en la comprensión de la Gerencia
Pública, que guarda mucha relación con el tema que se desarrolla en esta investigación
referido a la calidad de gestión, como resultado y como proceso, ha adquirido
la denominación de “Gestión por Rankings”. Se trata de un enfoque organizacional
que se dedica a comprender el desempeño
de lo público, y que es promovido por un actor o institución externa con altos
estándares de prestigio, sobre la base de un modelo metodológico que se apoya
en indicadores minuciosamente elaborados para emprender la evaluación de la
gestión de los gobiernos y así poder compararlos con otras realidades.
Justo
dicho planteamiento fue el grueso de un importante artículo que fue escrito por
los autores Andrés Zepeda y Arturo Ochoa (2017), titulado “la Nueva Gestión
Pública basada en Rankings” y que sirve como uno de los fundamentos teóricos
centrales que permitirá comprender la nueva tendencia que permea la reflexión
sobre la consideración de la calidad en los asuntos públicos, como elemento
esencial para el fortalecimiento de las instituciones del Estado y la
consolidación de la verdadera cultura democrática en las sociedades
contemporáneas.
De
acuerdo con las consideraciones presentadas por Zepeda y Ochoa (2017), la
administración pública ha evolucionado en las últimas décadas, o al menos los
principales enfoques administrativos que han dominado la reflexión sobre este
elemento fundamental de los sistemas políticos, pasando de un modelo centrado
en la mera planeación de desarrollado hacia un paradigma que concede mayor
relevancia a la idea de la evaluación del desempeño, apoyado en los esquemas de
rankings como instrumentos de medición para calificar la calidad de la gestión de las
organizaciones públicas.
En
este orden de ideas, según los autores anteriormente mencionados un nuevo
modelo de gestión es promovido con la participación de diversas organizaciones
internacionales que han desempeñado un importante rol en el desarrollo social y
económico de los Estados, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OECD), entre otras, que posicionaron la relevancia que tenía la
necesidad de evaluar la gestión de las instituciones sobre la base de
indicadores y estándares de elevado nivel para la consolidación de una nueva
cultura organizacional.
Fundamentalmente,
se trata de una política de medición que busca calificar las funciones y la
capacidad de respuesta de las instituciones del Estado, pero que se caracteriza
por ser llevada a cabo por entidades o actores internacionales independientes o
que comparten una prestigiosa acreditación; en la que se ven incluidos los
observatorios ciudadanos, centros de investigación, Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), colegios profesionales, entre otras instituciones de prestigio,
que se apoyan en el establecimiento de rankings, para proyectar
posicionamientos y mostrar los alcances de gestión, sobre la base de una
práctica que elogia la comparación entre entidades públicas y sus respectivas
gestiones (Zepeda y Ochoa, 2017).
Por hacer mención a un caso
ilustrativo del lugar que desempeña la figura del ranking en el desarrollo
organizacional, se debe tener en cuenta que este instrumento ha tenido cabida
en diversas áreas de la sociedad. De este modo, a nivel educativo se maneja el
“World University Ranking” o el ranking de las universidades del mundo, por
medio del cual se indica la posición que ocupan las cien primeras mejores
instituciones educativas de esta dimensión a nivel global. Por su parte, desde
la esfera económica se muestra el ranking de Competitividad, que levanta el
Foro Económico, así como también ha adquirido relativa popularidad la medición
que efectúa el Banco Mundial, mediante el Ranking Doing Bussines (Zepeda Y
Ochoa, 2017).
Pero en el caso de los asuntos de
Gobierno los mecanismos y modelos de evaluación que se han diseñado para
calificar la gestión de lo público se han manifestado sobre la base de las
actuaciones de algunas organizaciones o entidades de carácter regional y también
de países en específico, que han incorporado la cultura de la evaluación al
desempeño de las organizaciones públicas. En esta línea, se ubican plataformas
como las provistas por Latinobarómetro, que a nivel regional se encarga de
promover investigaciones de evaluaciones de desarrollo institucional en
distintas realidades; al igual que se puede contar en esta dimensión los
esquemas provistos por la empresa IBMA y la Site Selection con el conocido
ranking sobre The World´s Most
Competitive Cities; mientras que en México esta tendencia adquiere fuerza
con el Ranking de Municipios Transparentes que promueve la asociación de
Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA), o el Ranking que elabora el
Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) donde se refleja el grado
de Competitividad de las Ciudades (Zepeda y Ochoa, 2017).
En términos generales, el modelo de
gestión pública por rankings introduce un estilo en el manejo de lo público que
refiere el concepto de la evaluación no sólo como un proceso que se lleva a
cabo desde el interior de las instituciones, sino como una dinámica que puede
ser promovido desde otras esferas. Y al mismo tiempo se transforma en un
elemento con amplios impactos en la estabilidad de los sistemas políticos,
cuando su función muchas veces se convierte en medidor referencial de la
robustez institucional y la capacidad de gobierno, según sea el lugar que se
conceda a las entidades que deban ser sometidas a consideración (Zepeda y
Ochoa, 2017).
Precisamente esta forma de gestionar
lo público plantea un nuevo concepto de fundamental relevancia para la Gerencia
Pública, porque refiere que según la forma como los gobiernos y las
organizaciones públicas ocupan sus lugares
en los diferentes rankings, ello es directamente proporcional a la
construcción de una imagen de liderazgo organizacional, que sirve de referencia
frente a otras realidades, generando competencia y fomentando la excelencia
para contribuir el desarrollo de una administración pública mucho más capaz y
en continuo progreso. Dicho con otras palabras, el modelo de gestión pública
por rankings se convierte en un elemento relevante que introduce una
connotación particular del liderazgo “medido” en la esfera pública, que guarda
relación con la ocupación de lugares en los procesos de evaluación promovidos
por los diagnósticos de las diferentes entidades responsables con prestigio y
reconocimiento global; en este sentido, se trata de un liderazgo que se
manifiesta en la voluntad política de los organismos gubernamentales para ser
sometidos al constante examen para garantizar y verificar la calidad de sus
actuaciones, apoyado en los rankings presentados (Zepeda y Ochoa, 2017).
Un ranking puede ser considerado
como un “rango, categoría o grado, y se utiliza con el objetivo de establecer
niveles o determinar los lugares que ocupan los elementos integrantes del
universo estudiado, según sus características distintivas, propiedades o
resultados de los elementos considerados”(Zepeda y Ochoa, 2017).
De
acuerdo con los autores que aquí se siguen, hablar de rankings implica hacer
referencia a metodologías y esquemas de diseño diverso, que responderán a las
razones o necesidades según el tópico que se piense manejar. Algunos de ellos
se apoyarán en la aplicación de encuestas, elaboraciones de indicadores de
desempeño y que oscilarán entre criterios cuantitativos y cualitativos. Al
respecto, Zepeda y Ochoa (2017) hacen referencia a algunos de los criterios
metodológicos que toma en cuenta la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto
Gubernamental, que efectúa el INEGI en México, como un instrumento que tiene el
propósito de brindar una referencia a la sociedad en general acerca de la
capacidad institucional de resolución de las principales demandas ciudadanas en
cuanto a lo concerniente a la calidad de los servicios públicos fundamentales y
la eficacia de los procedimientos ideados para elaborar pagos, trámites y
llevar a cabo la interacción con los funcionarios públicos. Al tiempo en que se
trata de un modelo de evaluación de la calidad de la gestión gubernamental que
se fundamenta en el manejo de información concerniente a las múltiples percepciones
que tienen los ciudadanos con relación a tópicos como los de corrupción en el manejo
de los asuntos referidos esos servicios públicos, realización de trámites e
interacciones entre las autoridades y usuarios.
De acuerdo con Zepeda y Ochoa (2017)
la gestión basada en rankings en la administración pública es una metodología
que se maneja mediante la promoción de
información en plataformas digitales con proyección internacional, nacional y
local, y están contribuyendo a las organizaciones de carácter público a
incorporar una cultura de mejora continua en sus actividades y procesos
medulares intrínsecos, evaluando la calidad de gestión desde una perspectiva
comparada.
En el desarrollo de esta nueva
temática con carácter innovador para la reflexión se ha hecho necesario
esclarecer conceptos. En este sentido, una distinción fundamental presentada
por Zepeda y Ochoa (2017) que hay que incorporar es la que se establece entre
las nociones de “dirección por rankings” y “gestión por rankings”. De esta
forma, en el caso del primer término, se debe decir que se trata de todo el
proceso administrativo que se encarga de garantizar que las instituciones
públicas logren alcanzar valoraciones altas en los procesos de evaluación de
sus actividades, con base en reforzamiento de los aspectos que son considerados
como criterios para asegurar el correcto desempeño.
Mientras
que, en el caso de la gestión por rankings, más allá de ser un mero elemento
administrativo, pudiese referir una cultura organizacional o el conjunto de
iniciativas y acciones desplegadas por las instituciones, sus autoridades y
funcionarios públicos en general, que se ha planteado sistemáticamente como
objetivo ocupar los lugares más destacados en las escalas dispuestas por las
entidades acreditadas encargadas en examinar la calidad de actividad
gubernamental, mediante la constante medición de indicadores y la consideración
de las percepciones ciudadanas, con referencia a la satisfacción de las
demandas, en mor de procurar la excelencia en la calificación de los resultados
definitivos.
Básicamente
se trata de un enfoque organizacional al cual se le ha denominado como
neogerencial, de corte economicista, tomando en cuenta que refiere que, en la
medida en que una sociedad puede contribuir en con el perfeccionamiento de la
calidad de gestión de sus instituciones manifestada en los distintos rankings,
ello al final pudiera traducirse al final en un mayor desarrollo del subsistema
económico en los sistemas políticos en general y en una mejor calidad de vida
para la sociedades contemporáneas.
De este modo, se trata de un
paradigma de vanguardia que goza de reconocidas ventajas, pero al cual le
acompañan algunos defectos que no se pueden ocultar. Con relación a las
primeras, se tiene que decir que la gestión pública por rankings contribuye con
el perfeccionamiento y la incorporación de estándares de excelencia en la administración
pública, cuando el conjunto de exámenes y evaluaciones sirven como impulsos
para el establecimiento de objetivos más ambiciosos, permitiendo ubicar nuevas
oportunidades y el desarrollo de políticas de mejora organizacional, sobre la
base del conocimiento de los avances y las propias limitaciones institucionales
con relación a sus pares, para reforzar u obtener prestigio, calidad y una
cultura de la evaluación (Zepeda y Ochoa, 2017).
Sin
embargo, en el caso de las desventajas también se debe subrayar que la gestión
pública por rankings, implica la dedicación de elevados esfuerzos y recursos
por parte de las organizaciones públicas, que pueden invertir sus órdenes de
prioridades y también caer en desprestigio social cuando los resultados de las
evaluaciones conduzcan a referir aspectos negativos, o servir como objetos de
manipulación, que al final podrían generar un efecto de desmotivación en las
entidades involucradas.
En
este sentido, se puede decir que la relevancia que tiene el modelo de gestión
apoyada en rankings es que se convierte en un elemento indispensable para las
instituciones públicas y de gobierno, principalmente porque,
Representa una
transformación de la filosofía y el liderazgo de las dependencias públicas y de
gobierno, que también cambia sus prioridades y objetivos. Ahora lo importante
no sólo consiste en saber qué medir y cómo medir, sino para qué medir y quién
realizará las mediciones (Zepeda y Ochoa, 2017:92).
De
ahí la relevancia de este modelo para la comprensión del tema central de esta
investigación, el cual básicamente centra todo su esfuerzo en analizar la
calidad de gestión en las organizaciones públicas. De este modo, se trata de
subrayar la evolución que ha tenido el ejercicio de la administración pública y
del Gobierno, que en su momento centró todo el esfuerzo en pensar mecanismos que
permitieran medir su desempeño, pero que no tomó en cuenta el para qué lo hacía
y qué entidades podían llevar a cabo dicha actividad de la forma más eficaz
posible. En este sentido, se pudiera decir que la calidad de gestión estaría
haciendo importantes contribuciones a la consolidación de un enfoque normativo
de la administración pública, con un mayor énfasis en el planteamiento de
objetivos que procuren la excelencia y promuevan la fortaleza organizacional.
¿Cómo se mide la calidad de gestión en la
Administración Pública?
A
esta altura de la investigación se han establecido los principales supuestos
teóricos sobre los cuales reposa la reflexión en torno a la teoría política de
la Gestión de la Calidad en la Administración Pública; sin embargo, es
fundamental poder reflexionar sobre los distintos métodos que han sido
establecidos en el campo científico para cuantificar y medir el nivel de
calidad en la prestación de servicios de los Gobiernos, considerando un entorno
de mayor complejidad y la emergencia de una ciudadanía cada vez más informada y
exigente.
En esta línea, considerando que para
este modelo de cultura organizacional los ciudadanos son concebidos como
clientes, se busca desde las instituciones del Estado garantizar la alta
calidad; un concepto que puede ser definido como el nivel de diferencia entre
la apreciación ciudadana de los servicios recibidos y el grado de expectativa
que es formulada con anterioridad al beneficio obtenido (Torres, 2012).
Algunos instrumentos que se han
ideado en el sector público para contribuir con el perfeccionamiento de la
calidad son las Cartas de Servicios, junto con el establecimiento de los
denominados premios y prototipos de calidad; mientras que, en otros sectores
relevantes de la sociedad civil, como universidades y sociedades científicas, también
han sido pensados modelos para lograr contribuir con la medición y la
certificación de la calidad como atributo y filosofía de la gestión de lo
público.
Fundamentalmente el valor práctico
que tienen los modelos que han sido ideados en este campo de reflexión han
servido para elaborar diagnósticos y contribuir con las mejoras funcionales de
las organizaciones, las cuales los asumen como elementos indispensables en sus
procesos operacionales. Se trata de planteamientos sistemáticos por medio de
los cuales se hace más factible el manejo de las principales variables que aseguran,
o interfieren, en el correcto desempeño organizacional ( Torres, 2012).
¿Cuáles son los modelos de calidad de gestión
más relevantes para las Ciencias Políticas?
En
primer lugar, se debe señalar que la literatura especializada en la comprensión
de la gestión de calidad ha concedido un valor relevante al Modelo de Deming,
que también ha sido conocido en el campo de estudio como el Modelo Japonés, el
cual data del año 1951 y fue desarrollado por la Unión Japonesa de Científicos
e Ingenieros (Torres, 2012).
Según García (2011), más que un modelo se
trató de una teoría que fue propuesta por el estadístico E.W. Deming, y ha
servido como principal fundamento de un reconocido premio que se denomina con
el mismo nombre. En términos generales, siguiendo
el autor anteriormente citado la propuesta de Deming se puede sintetizar en
unos catorce puntos y sirven como principios indispensables para lograr que las
organizaciones alcancen un elevado nivel de productividad y puedan desplegar
sus acciones en una forma más competitiva, los cuales se pasan a enunciar de la
siguiente manera:
Por
su parte, siguiendo las ideas de García (2011) otro de los modelos que se ha
destacado en el campo de la teoría organizacional para analizar la calidad de
la gestión es el modelo Malcolm Baldrige, cuyo origen se puede situar en los
Estados Unidos de América y que se fundamentó en el planteamiento que fue
elaborado por el ex Secretario de Comercio de EE.UU. Malcolm Baldrige.
Básicamente
se trata de un esquema de trabajo que tenía como interés que las empresas
norteamericanas aplicaran la calidad de gestión como un método para
convertirlas en entidades mucho más competitivas y por medio del cual se hacía
más factible contar con una herramienta que permitiría premiar oficialmente las
organizaciones que lo llevaran a cabo con éxito.
En
términos puntuales, este esquema se concentra en el análisis de algunos criterios
claves, los cuales Torres (2012) pasa a enumerar del siguiente modo: 1)
liderazgo, 2) planificación estratégica, 3) enfoque en el cliente y el mercado,
4) información y análisis, 5) orientación a trabajadores, 6) gestión de
procesos y 7) resultados.
Ahora
bien, en la línea de lo que se plantea se debe advertir que existe otro
instrumento referencial al momento de analizar la calidad de gestión en las
organizaciones públicas que se denomina como “el modelo EFQM”, o modelo de
Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad. Puntualmente
se trata de un modelo que fue propuesto por el Ministerio de Administraciones
Públicas español desde 1999 y que rápidamente se transformó en un importante
instrumento para emprender procedimientos de autoevaluación en las
organizaciones públicas, junto con la implementación de una guía de
“Autoevaluación para la AP” que serviría como las directrices para evaluar
adecuadamente el desempeño de determinadas entidades (Vázquez, 2014).
Si
bien es cierto que autores como Torres (2012) refieren que este instrumento fue
impulsado por la Unión Europea, en respuesta a las propuestas japonesas y
americanas, de manera general, el Modelo EFQM se planteó como un enfoque
holístico que tenía la pretensión de abarcar cada uno de los elementos
centrales que aseguraban el correcto funcionamiento de las instituciones, desde
una perspectiva sistémica e integral y enmarcada en preceptos de la búsqueda
continua de la excelencia. Particularmente, este modelo considera que los
resultados de calidad en una institución, en cuanto al servicio que se ofrece a
los clientes, a las personas y a la sociedad donde se despliegan las acciones
de la entidad, sólo se puede obtener sobre la base de las actuaciones que
puedan ser llevadas a cabo por un liderazgo que canalice las estrategia y la
política, las cuales al mismo tiempo se podrán materializar por medio de las
personas, las alianzas y los recursos que forman parte de la organización
(Vázquez, 2014).
De
acuerdo con Torres (2012) el modelo EFQM se organiza sobre la base de un total
de nueve criterios, que al mismo tiempo se agrupan en dos segmentos a referir,
empezando por la sección de los denominados “Agentes Facilitadores”. Estos
comprenden la dimensión organizacionales donde se llevan a cabo las acciones
claves que resultan necesarias para la obtención de los adecuados resultados,
los cuales comprenden las variables de “liderazgo”, “Gestión del personal”,
“Estrategia y planificación”, “recursos” y “Sistema de la calidad y procesos”.
Por su parte, la segunda sección llamada “Resultados” incluye a las variables
que contienen lo alcanzado por la entidad como efecto de las acciones
emprendidas por los agentes facilitadores; aquellas variables a considerar,
entonces, son los “resultados en los clientes”, “resultados en las personas”,
“resultados en la sociedad” y finalmente “resultados claves del rendimiento”.
Además, es necesario resaltar que una cantidad considerable de agentes
facilitadores suele estructurarse mayormente cada uno por cinco subcriterios,
no siendo así en el caso de los Resultados, que sólo incluyen dos; para todo
ello otorgar un total de 32 subcriterios.
Mientras
tanto, en la línea de descripciones de los principales mecanismos que han sido
pensados para garantizar una gestión de calidad, se incluye el Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestión. Fundamentalmente se trató de
instrumento cuya invención data del año 1999, en el desarrollo de la IXCumbre
de Jefes de Estado y de Gobierno, que se desarrolló en la Habana; y por medio
de este modelo cada año se hace entrega de un “Premio Iberoamericano de la
Calidad”, que al mismo tiempo se encuentra estructurado por múltiples
categorías.
El aspecto interesante es que este prototipo
referencial contiene similitudes muy
cercanas con el modelo EFQM, en cuanto al tipo de criterios que se tenían que
considerar para emprender el análisis; los cuales podían ser categorizados
según los siguientes criterios: 1) Desarrollo de las personas, 2) Recursos y
asociados, 3) Clientes y ciudadanos, 4) Resultados de clientes, 5) Resultados
del desarrollo de las personas, 6) Resultados para la sociedad, 7) Resultados
globales de la organización (Torres, 2011 ).
Caso de República Dominicana ¿Un modelo de
Calidad de Gestión para Latinoamérica?
Ahora
bien, teniendo presente el desarrollo teórico previo, se hace necesario
presentar un caso de aplicación de un modelo de calidad en la gestión pública,
a fin de poder corroborar los esfuerzos que se vienen haciendo en algunos
Estados de la región, por fomentar una cultura que permita hacer de la
administración pública una dimensión organizacional referencial.
En
este orden de ideas, particularmente se hará mención al caso de los avances que
han sido alcanzados en República Dominicana, debido a que se ha convertido en
una de las principales referencias en la región por la implementación de
modelos de excelencia en la gestión pública, que ha servido para estandarizar y
elevar el nivel de profesionalización y rigurosidad de la administración de los
asuntos del Estado y los Gobiernos locales.
Al respecto, es de sumo interés
subrayar que, a diferencia de otros Estados de la región Latinoamericana, en
República Dominicana se ha asumido la implementación del Marco Común de
Evaluación (CAF) como parte de su institucionalidad y como instrumento por
medio del cual las organizaciones públicas rinden cuentas de su gestión y son
premiadas, según el desempeño que hayan obtenido, en pro del desarrollo de la
cultura de la mejora continua. Al menos, de ello dan cuenta a la investigación
distintos resultados en el buscador, que mayormente remiten directamente a
numerosos portales de las páginas oficiales del Estado dominicano en las que se
explica la incorporación del instrumento y se reseñan casos, informes y
experiencias de aplicación del sistema CAF como una parte más de los procesos
administrativos fundamentales del país.
Como se mencionó en secciones
precedentes, se tiene presente que el modelo CAF se plantea como un instrumento
que tiene por finalidad medir el rendimiento de la administración pública así
como también determinar los distintos factores claves que inciden en dicho
desempeño; aunque se pudiera decir que el propósito superior se busca
verdaderamente es permitir el desarrollo de la “buena gobernanza”, como proceso
de auto-regulación y requilibrio entre los elementos fundamentales de la
sociedad (Ventura, 2014).
Justo en esta línea resulta conviene
destacar que la aplicación de un modelo de Gestión de calidad en las
instituciones públicas de República Dominicana ha sido asumida por el
Ministerio de Administración Pública (MAP) como un programa institucional que
se ha trazado como objetivos la profesionalización de la función pública y
promover la cultura de la excelencia en la gestión de los servicios y el
cuidado de la cosa pública.
Los
cambios institucionales que han sido ejecutados en el país llevaron a la
República a que en el año 2008 fuera sancionada una ley de la Función Pública
que constituyó en un primer precepto normativo de la administración pública
hacia la búsqueda de la calidad y la eficiencia. Avances que alcanzaron un
carácter constitucional con la nueva carta magna que fue promulgada en 2010 y
que instauró como principio jurídico que el Estado dominicano procurara
asegurar la calidad de los servicios públicos.
En
este orden de ideas, algunas experiencias exitosas que han llevado a la
Administración dominicana a convertirse en referencia internacional y que han
sido expuestas en espacios multilaterales de deliberación en torno a estos
grandes temas fueron los casos de la Oficina Nacional de Propiedad Intelectual
(ONAPI) y el Programa de Medicamentos Esenciales (PROMESE)[1]; que luego de haber
obtenido el Premio Nacional a la Calidad del país, también resultaron en ser
organizaciones públicas galardonadas con el símbolo de plata por la Fundación
Iberoamericana de Calidad (Fundibeq) en
los años 2010 y 2011, respectivamente.
Por
mencionar algunos guarismos a los cuales en su momento llegó a hacer referencia
el ministro de Administración Pública,
Ramón Ventura Camejo, para el año 2013 la implementación de políticas
públicas de calidad en el Estado dominicano había hecho que 80 de un total de
228 instituciones nacionales participantes en el galardón al Premio Nacional a
la Calidad en ese país resultaran ganadoras; siendo además un total de 191 mil
621 servidores públicos los impactados por la aplicación del modelo CAF.
Como
en su momento se llegó a señalar, aunque no ha profundidad, el modelo CAF es un
instrumento que se enfoca en la medición de 9 criterios, que al mismo tiempo se
subdividen en dos grupos, que son denominados como “criterios facilitadores” y
“Criterios de resultados”, integrados por 27 subcriterios más. Precisamente, a
esta altura de la investigación resulta fundamental conocer lo objetivos que se
plantean cada uno de los elementos que lo componen a fin de poder comprender el
alcance que este instrumento tiene para la gestión pública dominicana. Justo el
autor Ramón Ventura (2014) presentó una síntesis de lo que estos criterios
median; elementos que pasamos a suscribir y detallar de seguida.
Según
Ventura (2014) en el marco de los criterios facilitadores el Modelo CAF se incluyen
los siguientes aspectos:
A) El
liderazgo: Desde el modelo CAF se busca comprender el papel determinante que
desempeñan los directivos de las organizaciones públicas en la generación de un
entorno organizacional que procure la excelencia y en la motivación que puede
ser impartida a los miembros de la institución para concretar este objetivo. De
este modo, dicho parámetro se enfoca en conocer los estilos de liderazgo y la
forma cómo toman decisiones e influyen en la configuración de una cultura de
mejora continua, y sirven de enlaces entre la organización y los políticos,
sobre la base de sus responsabilidades fundamentales.
B) La
estrategia y planificación: Esta dimensión considera la forma cómo se
materializa el mapa estratégico de la organización, que refiere a la misión y
la visión, y la definición de determinadas políticas públicas que deben
responder a necesidades puntuales. En este sentido, la evaluación se enfoca en
conocer los distintos caminos que la institución lleva a cabo para transformar
su estrategia en planes y objetivos con resultados tangibles.
C) Gestión de personas: Este criterio se encarga de medir el nivel en que la institución adecua sus objetivos y metas con la gestión del talento humano, en pro de que puedan desplegar todas sus potencialidades, para contribuir con el proceso de profesionalización de la administración pública de una mejor forma y pueda haber un correcto alcance de las metas organizacionales trazadas.
D Alianzas y recursos: Se refiere al aspecto material que es fundamental considerar para que pueda haber un adecuado alcance de los propósitos centrales que orientan las acciones de la organización.
E) Gestión
de los procesos: Finalmente, en esta dimensión de los criterios facilitadores,
se procede a evaluar los distintos procedimientos que ha sido incorporados por
las organizaciones públicas, a fin de poder determinar su influencia en el
cumplimiento, o no, de los estándares de calidad, y si se encuentran
adecuadamente planteados, desarrollados y/o apoyados en esquemas innovadores.
Ahora bien, en la misma línea de argumentación teórica presentada por Ventura (2014) se debe hacer mención a los “Criterios resultados”. Básicamente se trata de una categoría que engloba cuatro dimensiones que pueden ser denominados de la siguiente forma: A) Resultados en las personas: este criterio se encarga de estudiar las contribuciones que ha hecho la institución en cuanto a la satisfacción de los funcionarios públicos, su formación y el rendimiento en general.
Mientras
que, de otro lado se encuentran los B) resultados en la sociedad: básicamente este
criterio evalúa los alcances de la institución en cuanto a su capacidad para
resolver los problemas que lideran la agenda pública y muestra la percepción
que de ella tienen, sobre la base de sus contribuciones al medio ambiente,
eficiencia en el manejo de recursos y garantía de la calidad de vida ciudadana.
Ahora bien, en cuanto a C) los resultados en los ciudadanos, se tiene que decir
que particularmente se refiere a la capacidad institucional para proveer la
satisfacción de los principales clientes con relación a los servicios
ofrecidos; mientras que, finalmente D) se encuentran los resultados clave de
rendimiento, los cuales se concentran en considerar los productos que logra la
institución en cuanto a su perfilamiento estratégico.
El
valor que tiene la aplicación de un modelo de calidad de gestión como el CAF es
que facilita un instrumento a las organizaciones públicas para que las mismas
puedan detectar los procesos que se están llevando a cabo de manera excepcional
y que pueden ser vistas como sus principales fortalezas; pero de igual manera,
dejando en evidencia aquellos aspectos que no están acordes a los
planteamientos presentados por el instrumentos, de modo que sirve como
mecanismo corrector y perfeccionador de la gestión de lo público
(Ventura,2014).
¿Qué se ha hecho en República Dominicana
con relación a la Calidad de Gestión?
De
acuerdo con los planteamientos señalados por Ramón Ventura (2014) la aplicación formal de un modelo de
Excelencia en República Dominicana se hizo de manera oficial en el año 2005,
cuando para el momento a través del Decreto presidencial No 516-05 se instauró
el “Premio Nacional a la Calidad”[2] en conjunto con el
reconocimiento a las denominadas “Prácticas Promisorias en el Sector Público”
que fueran llevadas a cabo por las distintas instituciones en el país.
Con
relación al Premio Nacional a la Calidad, es necesario decir que se trata de un
“estímulo para que las instituciones públicas dominicanas, en el afán de
alcanzar el Gran Galardón, la medalla de oro, de plata o de bronce, se
autoevalúen, apliquen el Modelo CAF e inicien el camino de la mejora continua” (Ventura,
2014: 227). Este reconocimiento se ha convertido en una referencia a nivel
regional muy relevante y ha servido para fomentar una cultura de competencia y
de mejora de los procesos fundamentales de la administración pública en el
país.
Por su parte, cuando se habla de las prácticas promisorias la atención se encuentra en el conjunto de “iniciativas consistentes en experiencias, programas, proyectos, procesos, procedimientos consolidados e implantados, productos o servicios que han tenido lugar en un ámbito o sector determinado de la organización y que se manifiesta en un incremento de la calidad” (Ventura, 2014: 227).
De
esta manera, en consonancia con lo dicho hasta aquí, el caso de República
Dominicana representa un modelo emblemático de la aplicación de prácticas que
contribuyen con la promoción de la calidad. Justo por ello es que resulta
conveniente desarrollar a partir de ahora el conjunto de etapas y
procedimientos que han sido implantados por el Ministerio de Administraciones
Públicas de ese país, a fin de poder disponer de un planteamiento sistémico que
permita evidenciar el valor del modelo para el fortalecimiento de las
instituciones políticas.
Al
respecto, se tiene que decir que las etapas dispuestas por el Estado dominicano
para la implementación del Premio Nacional de la Calidad fueron magistralmente
desarrolladas por Ramón Ventura (2014). A continuación se hará una adaptación
de esa descripción, manteniendo las nociones fundamentales, pero otorgándole
una visión un tanto más sistemática.
Etapas para formalizar la participación de las organizaciones en el concurso al Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias:
El conjunto de pasos previamente
expuestos han adquirido un carácter institucional en el modelo de gestión
pública desarrollado en República Dominicana, y sin lugar a dudas ha generado
importantes resultados en términos de mejoramiento y garantía de la calidad,
elevando el carácter competitivo de la administración pública del país para
incentivar a las altas direcciones y gobiernos locales a emprender procesos de
perfeccionamiento de sus gestiones, en pro de procurar el mayor alcance en la satisfacción de las
demandas ciudadanas de manera más eficiente
y efectiva.
En este sentido, la administración
pública del Estado dominicano ha incorporado la Calidad de la Gestión como
parte fundamental de su cultura organizacional. Sobre ello resulta interesante
como en el principal portal digital del Ministerio de Administración Pública de
RD, el principal grueso de la información muestra la estructura del Modelo CAF,
y coloca a disposición de los ciudadanos una guía para el examen de
auto-evaluación que deben llevar a cabo las organizaciones públicas que quieran
participar en el Premio Nacional de la Calidad.[1] Asimismo, en ese portal se
presenta una Guía “Para la Elaboración e Implementación del Plan de Mejora
Institucional” que a la par del Modelo CAF y del instrumento de Evaluación del
Desempeño Institucional, sirve de base a las organizaciones públicas para que
puedan llevar adecuadamente sus procesos apoyados en estándares de excelencia y
calidad.[2]
Tomando como referencia las
consideraciones realizadas en torno al modelo dominicano de la gestión de la
calidad, se debe subrayar que se trata de una práctica que se ha popularizado
en la región por sus altos estándares de rigurosidad y por sus resultados de
desempeño organizacional, lo que le ha permitido a las organizaciones públicas
del país caribeño no sólo obtener logros en una escala nacional sino en lograr
construir una proyección con alcance internacional.
Ello es así principalmente así debido
a que, entre los privilegios de los cuales disponen las organizaciones públicas
que aplican el modelo CAF se ubican la posibilidad de establecer vínculos
estratégicos con entidades organizacionales cuyo desempeño en el campo de
investigación sobre la Calidad. Al respecto, según las precisiones hechas por
Ventura (2014) las instituciones
públicas del Estado dominicano son miembros de la Fundación Iberoamericana para
la Gestión de la Calidad (Fundibeq), elemento que abrió como posibilidad que las organizaciones ganadoras del Gran Premio o la Medalla de Oro
en el proceso de premiación dominicana puedan también participar en los eventos
convocados por el Premio Iberoamericano.
De modo que, los resultados positivos
experimentados en el caso de estudio han confirmado los compromisos que han
sido contraídos en muchas organizaciones públicas por ofertar mejores servicios
a la sociedad, desde procesos de reforma que han incorporado la calidad de la
gestión no sólo como una cultura o enfoque organizacional, sino también
otorgándole carácter formal y validez jurídica, lo que le ha concedido un rol
institucional fundamental verdaderamente fuerte con importantes repercusiones
para la garantía de la eficiencia y eficacia y la construcción de un modelo de Estado Democrático más competitivo y con
mayores capacidades de respuesta frente a los desafíos impuestos por la
globalización y la complejidad de las necesidades ciudadanas.
Con relación al impacto positivo que
ha tenido la incorporación de una cultura organizacional de la calidad de
gestión en la administración pública dominicana, por mencionar un ejemplo, se
debe hacer referencia a algunos datos que en su momento fueron citados por el
investigador Ramón Ventura (2014) los cuales a su vez fueron compilados por el
Ministerio de Administración Pública en cuanto a la cantidad de instituciones
que fueron galardonadas entre el año 2005 y 2012.
CONCLUSIONES GENERALES:
Sobre
la base de las experiencias revisadas, es fundamental subrayar la necesidad que
tienen las administraciones públicas de los gobiernos latinoamericanos de
reconocer la relevancia que tiene el enfoque de la calidad de gestión para el
fortalecimiento institucional. La filosofía de la calidad en el Estado y el
Gobierno es uno de los desafíos más importantes para la Gerencia de lo
público.No obstante, su asimilación y consolidación sólo podrá tener lugar
siempre que se lleve a cabo una verdadera transformación de la cultura
organizacional presente en las estructuras formales del sistema político, como
camino exclusivo con un relevante impacto en la definición de políticas
públicas y en la sociedad.
Es
difícil avanzar en la modernización del modelo organizacional del Estado y la
asimilación de una gestión de calidad realmente auténtica si primero no se
atiende a las solicitudes del fortalecimiento y la innovación institucional,
sobre la base de políticas y perfeccionamiento de los procesos fundamentales. A
partir de lo cual se debe decir que la Gerencia Pública como campo
sistematizado de conocimiento y conjunto de prácticas científicas con impacto
en la vida política, debe promover una visión de reforma en la gestión de la
cosa pública con mayor impulso, en la cual más allá de un enfoque concentrado
en la adquisición de insumos y la disposición de infraestructuras, conceda
relevancia a los procesos de cambio organizacionales.
Dicho
con otras palabras, los cambios generales y la incorporación de nuevas prácticas
organizativas que garanticen la calidad en la gestión sólo podrán ser medidas
sustentables si se encuentran acompañadas de marcos estratégicos que promuevan
el cambio y el desarrollo en las instituciones. Y justo estas transformaciones
requerirán el apoyo de actores y la disposición ciudadana para introducir un
modelo de cultura política en donde la procura de la mejora y excelencia se
asimilen como un objetivo más de la función pública.
La
Calidad de gestión es un desafío para la Gerencia Pública del siglo XXI,
fundamentalmente porque se trata de una herramienta que sólo puede venir de la
mano con un proceso de modernización de la administración pública, de una forma
auténtica. Sólo mediante el
fortalecimiento del carácter democrático de las instituciones y la
consolidación de una cultura de transparencia y rendición de cuentas será
posible que las estructuras estatales puedan responder de una manera
competitiva a los grandes desafíos que impone una nueva era marcada por la
globalización y la complejidad.
Aunque también se podría argumentar en que el desafío va mucho más allá del alcance de un Estado moderno y la implementación de reformas, en tanto se muestra como un modelo que sólo podrá alcanzar su máxima utilidad cuando exista la suficiente voluntad, compromiso y responsabilidad política para asumirlo como un elemento más la cultura democrática no sólo por parte de los Gobernantes sino también por los ciudadanos. Por esta razón, se trata de una buena práctica que tendrá que venir acompañada de la implementación de políticas públicas que faciliten la instrucción ciudadana, en el sentido en que ellos también puedan formar parte de los programas de formulación de instrumentos y evaluación de resultados, con el propósito de cimentar las bases para el desarrollo de un modelo de democracia auténtico que conceda valor a la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas; tan necesarias en nuestra época.
Referencias Bibliográficas:
Banco de Desarrollo de América Latina CAF
(2015) El valor estratégico
de la gestión pública. Trece textos para comprenderla. Corporación Andina
de Fomento. Argentina.
CLAD (2008), “Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”,
Caracas, CLAD (Documentos Clave: Estado, Administración Pública y Sociedad; Nº
16). Aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado, San Salvador, El Salvador, 26 y 27
de junio; y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno, San Salvador, El Salvador, 29 al 31 de octubre.
Gobierno de República
Dominicana (2005), “Decreto N° 516-05, que crea el
Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en
el Sector Público”, Santo Domingo, Presidencia de la República.
__________ (2010), “Decreto N° 211-10, que crea el Premio
Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el
Sector Público”, Santo Domingo, Presidencia de la República. Gobierno de
República Dominicana.
Ruíz, Joaquin (2012) “Calidad en la gestión
pública: del azar a la necesidad*Publicado en la Revista del CLAD Reforma y
Democracia. No. 54. (Oct. 2012). Caracas.
Ventura, Ramón (2014)
Impacto de la implantación de modelos de gestión de calidad y de excelencia en
la administración pública: caso de República Dominicana. Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 59, Jun. 2014,
pp. 221-236, ISSN 1315-2378.
[1]
En la página oficial del Ministerio de Administración Pública (MAP) aparece cargado
la guía para la realización de la Auto-Evaluación del Modelo CAF con las
respectivas instrucciones sobre la base de los 9 criterios fundamentales del
instrumento y los 28 subcriterios a ser evaluados, que debe ser resuelto por la
institución que busca medir la calidad de gestión. Al respecto, se recomienda
revisar el siguiente link:https://bit.ly/2McyiPe El MAP ha colocado a disposición de los ciudadanos un total de 5 ejemplares de modelos guía, empezando por 1) un prototipo de instrumento con versión de 2013,2) Modelo CAF (versión 2006), 3) Modelo CAF (área educativa, versión 2010), 4) Guía CAF Sector Educación, 5) Guía CAF para las Organizaciones.
[2]
La Guía “Para la Elaboración e Implementación del Plan de Mejora Institucional”
aparece planteado como un instrumento complementario al Modelo CAF en la
administración pública dominicana. En términos generales, muestra las fases y
los pasos que una institución debe adoptar para elaborar, desarrollar y hacer
seguimiento a planes que debe implementar la organización para producir cambios
a los resultados de su gestión sobre la base del trabajo en áreas de mejora que
son identificadas para ser perfeccionadas. No obstante, para mayor información se recomienda revisar el siguiente link: https://bit.ly/2zLkdp4
[1] El
Programa de Medicamentos Esenciales, incluso llegó a ser premiado con el
reconocimiento a la Excelencia en los servicios públicos, otorgado por la
Organización de las Naciones Unidas.
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